2021年是“十四五”開局之年，我國在統(tǒng)籌經濟發(fā)展和疫情防控方面取得的成效全球矚目，經濟社會發(fā)展總體穩(wěn)定，國內生產總值比上年增長8.1%。2022年的政策總基調被明確為“穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進”。研判2022年，宏觀政策調控更加靈活精準，預期中國經濟將繼續(xù)復蘇，復蘇動能也將逐步由外需拉動向內需外需雙驅動轉換。新的周期即將開啟，新的動能正在積蓄，宏觀經濟發(fā)展趨勢對投資建設領域又有哪些影響，筆者結合當前的經濟發(fā)展形勢，觀察盤點投資建設領域政策熱點和行業(yè)焦點，分析和預判未來形勢。

　　專項債額度將繼續(xù)保持三萬億以上的額度

　　2021年新增專項債發(fā)行前慢后快，投向領域雖仍以基建為主，但保障性安居工程的占比較去年明顯增加。目前2022年提前批次的1.46萬億元的額度已經下發(fā)，引用財政部副部長許宏才在國新辦吹風會上的話，2022年專項債券發(fā)行要把握好三個字：早、準、快。

　　2021年國家更為注重債務風險防范并通過債務績效管理的方法提高有效性。財政部出臺了《關于印發(fā)<地方政府專項債券項目資金績效管理辦法>的通知》(財預〔2021〕61號)，對專項債券的績效管理提出了具體要求和操作指引。中建政研集團作為專項債咨詢領域的排頭兵，判斷2022年地方政府債券資金“借用管還”等各階段做到更加精準，更可持續(xù)，更多的資金將投入到早晚要干、群眾期盼、效益明顯、投入產出相對較高及國家重大戰(zhàn)略的項目中，為“十四五”期間基礎設施補短板、創(chuàng)造區(qū)域發(fā)展新動能提供支持。

　　筆者認為，未來針對專項債券的申報必將更為注重實質，需要重點考慮是否具備資金盡快投入的條件，項目是否具有實際的融資與收益平衡能力，投向領域是否在支持范圍內等，這些內容在事前評估中必將體現得更加深入。2022年，預計專項債券項目的評價結果應用，會影響本項目的續(xù)發(fā)情況與本地區(qū)的債券額度獲取。在債券額度分配的角度，更應注重的是績效管理的實效、排名，體現競爭性。預算績效的工作重點將更為注重指標庫、管理流程、目標管理與審核等基礎工作的落實。

　　PPP依然在規(guī)范中發(fā)展、發(fā)展中規(guī)范

　　自2014年以來，國內PPP模式的推廣應用經歷了高速發(fā)展、急劇下滑到穩(wěn)步發(fā)展三個階段。筆者認為，“任何事物都是在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展。PPP模式不僅是一種融資模式，更是一種項目管理模式，還是一種政企合作模式，符合現代財政管理制度，合規(guī)的PPP項目不應列為地方政府隱性債務”。

　　目前，廣西、海南、河北、安徽、內蒙等地在加快本地區(qū)推廣PPP模式的應用和管理方面出臺了相關管理制度和通知，某種程度上鼓舞了國內PPP模式的應用及對該模式的再認識。作為依然在PPP領域堅守的服務機構，中建政研集團曾參與了多個政策文件研討，同時為大量項目提供咨詢服務，預測2022年，各地對PPP模式的重視度將越來越高，入庫項目數量將進一步增加；隨著專項債券更多且更精準地投向重大項目，城鎮(zhèn)及農村污水、垃圾處理等重點領域不得不重新回歸采用PPP模式；中期評估及績效評價將進一步加強，山西、河北、安徽等已出臺績效評價管理制度；部分省份開始探索專項債+PPP模式的有效結合，將撬動社會投資，發(fā)揮協同效應。2022年中央經濟工作會議提出要以經濟建設為中心，鑒于PPP模式在固定資產投資方面的重要作用，PPP模式在助力區(qū)域經濟高質量發(fā)展方面將大有可為。

　　城市更新在全國逐步展開

　　隨著“十四五”規(guī)劃明確提出實施城市更新行動，城市更新已上升為國家戰(zhàn)略。2021年8月31日，住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布了《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，提出了具體要求；2021年11月4日，住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳印發(fā)《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》(建辦科函〔2021〕443號)，對城市更新行動試點進行了部署，提出對16個省份的21個城市開展第一批試點；之后國內30余個城市也相繼發(fā)布城市更新政策。從城市更新的底層規(guī)劃邏輯來說，我國的城市更新已從“產-人-城”開始向“人-城-產”轉變。以人為本是城市更新的關鍵，城市空間是城市更新的基礎，產業(yè)發(fā)展是城市更新的動力。

　　根據《佳兆業(yè)2021年全國城市更新報告》顯示，我國城市更新市場空間大，且規(guī)模日益擴大，目前存量總市值為500萬億，按年城市更新速率2%計算，城市更新項目將釋放出每年10萬億元的價值。目前部分城市已逐漸步入存量時代，城市更新作為當前城市存量發(fā)展的重要途徑，對激活城市存量土地、滿足住房需求、提升城市的未來發(fā)展空間意義重大。對于參與主體來說，城市更新受中央及地方政策扶持，參與城市更新項目，可以有效降低土地成本和融資利率，獲取更高收益。同時，城市更新項目也對參與主體在經營能力、融資能力及協調能力等方面提出更高要求，而專業(yè)咨詢機構的引入將助力各方主體更加順利、快速地推進項目。

　　綠色金融市場規(guī)模將不斷增加

　　2021年是全國碳市場啟動上線交易元年。2021年4月2日人民銀行、發(fā)展改革委、證監(jiān)會印發(fā)《綠色債券支持項目目錄(2021年版)》(銀發(fā)〔2021〕96號)，實現三大重點突破，綠色項目界定標準更加科學準確，債券發(fā)行管理模式更加優(yōu)化，為我國綠色債券發(fā)展提供了穩(wěn)定框架和靈活空間。2021年11月8日，中國人民銀行印發(fā)《中國人民銀行關于設立碳減排支持工具有關事宜的通知》(銀發(fā)【2021】278號)，央行鼓勵商業(yè)銀行設立碳減排支持工具，撬動更多金融資源向綠色低碳產業(yè)傾斜，主要支持清潔能源、節(jié)能環(huán)保、碳減排技術等領域23個子領域。國際上中歐等經濟體共同發(fā)起《可持續(xù)金融共同分類目錄報告——減緩氣候變化》，目前覆蓋了能源、制造、建筑、交通、固廢和林業(yè)六大領域的主要經濟活動，為我國參與全球綠色金融提供了統(tǒng)一標準。

　　根據《2021年境內綠色債券年度報告》顯示，2021年境內貼標綠色債券共計發(fā)行491只，發(fā)行規(guī)模達6114.54億元，累積發(fā)行規(guī)模突破1.7萬億元。2021年我國綠色債券市場誕生新的子品種——碳中和債，共計發(fā)行302只，發(fā)行規(guī)模達2586.35億元，占整體綠色債券發(fā)行規(guī)模比例達42.3%。

　　展望“十四五”，2022年在碳達峰、碳中和目標約束下，綠色金融激勵政策更加走向實質化，綠色金融市場規(guī)模將不斷增加。貨幣政策將在“雙碳”領域和高質量穩(wěn)增長方面引領投資方向。財政政策方面提出適度超前開展基礎設施投資，主要是在減污、降碳、新能源等基礎領域提供支持，既擴大短期需求，又增強長期綠色增長動能。

　　“雙碳”目標從提出到逐步落地

　　“十四五”時期生態(tài)環(huán)保工作更加注重精細調控、鼓勵機制創(chuàng)新、追求高效質變。2021年我國基本完成雙碳“1+N”政策體系中核心體系建設。2021年7月13日全國碳排放權交易市場正式啟動，至12月13日碳排放配額成交額突破30億元大關，標志中國已成為全球最大的碳交易市場。2022年是碳排放市場的制度建設高峰年，將集中制定更新配額發(fā)放標準、修訂碳排放核算和核查規(guī)范以及重啟中國核證自愿減排量(CCER)機制。

　　2021年11月10日印發(fā)的《關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》針對以往社會資本參與難參與少的問題，提出項目+產業(yè)、項目+碳匯、項目+資源三種生態(tài)環(huán)保項目收益獲取模式，精準且有效，堪稱重大創(chuàng)新。可以預見，2022年各部委和各地政府將陸續(xù)出臺系列措施，支持和鼓勵社會資本參與生態(tài)環(huán)保工作，有望掀起生態(tài)環(huán)保社會資本投資熱潮。

　　2021年中央和各地加緊編制出臺生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃和相關專項規(guī)劃。目前，《“十四五”水安全保障規(guī)劃》、《“十四五”生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊伍建設規(guī)劃》等已經印發(fā)，《“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》即將出臺。北京、內蒙古、上海、江蘇等地陸續(xù)印發(fā)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，“十四五”時期全國生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃體系基本形成。2022年，如何落實“十四五”規(guī)劃提出的新思路、新舉措值得期待。

　　EOD模式試點融資先行。2021年確定的首批36個EOD模式試點項目總投資約2675.66億元。截止到2021年11月底，國家開發(fā)銀行僅對其中4個給予了貸款支持，累計授信額度為503億元，實際貸款額度更少?？梢灶A見，2022年大量EOD項目會將銀行融資作為優(yōu)先考慮事項，待融資成功后再申報試點。

　　REITs從橫空出世到有序推進

　　截至2021年底，共有11只公募REITs發(fā)行成功。2021年12月29日國家發(fā)改委發(fā)布了《關于加快推進基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)有關工作的通知》(1048號文)，意味著經過前期的試點和摸索，公募REITs開啟了全面提速模式。

　　展望未來的發(fā)展趨勢，首先，中國有可能成為全世界最大的REITs市場，總體規(guī)?？赡艹^萬億元。其次，REITs項目的申報區(qū)域在京津冀、長江經濟帶、雄安新區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、海南、長江三角洲的基礎上，新增黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略區(qū)域，基礎設施REITs資產種類愈加豐富，相關政策的出臺意味著REITs進入全面提速的快車道，2022年必將是REITs大火的元年。第三，多地開展REITs項目的培育工作，培育多層次的REITs項目并進行分類管理。據不完全統(tǒng)計，北京、上海、蘇州、廣州、南京、西安、無錫等地相繼出臺支持REITs發(fā)展相關政策，鼓勵符合條件的優(yōu)質資產打包發(fā)行REITs產品，建立項目儲備庫強化REITs培育意識。作為一種金融工具，公募REITs必然會成為投建企業(yè)、行業(yè)運營商、地方政府及各級平臺公司矚目期待的創(chuàng)新模式。

　　鄉(xiāng)村振興一二三產融合漸成發(fā)展趨勢

　　近年來，以農業(yè)農村資源為依托的新業(yè)態(tài)大量涌現，產業(yè)融合日益加深。從目前的發(fā)展現狀來看，截至2021年，中央財政共投資344億元支持建設100個優(yōu)勢特色產業(yè)集群、188個國家現代農業(yè)產業(yè)園、1109個農業(yè)產業(yè)強鎮(zhèn)，從省、縣、鎮(zhèn)不同層面，圍繞優(yōu)勢特色主導產業(yè)建設農業(yè)產業(yè)集群。通過中央財政資金的支持引導，促進“產加銷服”“科工貿金”“農文旅教”全產業(yè)鏈發(fā)展，建成了一批產值超1000億元重點產業(yè)集群和產值超100億元的優(yōu)勢產業(yè)集群，有力帶動引領鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展。

　　筆者曾參與了《農業(yè)農村部 財政部關于深入推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展開展產業(yè)興村強縣示范行動的通知》出臺前的研討，認為未來一二三產融合發(fā)展的主要路徑有三種：一是農業(yè)農村部高度重視培育現代化農業(yè)試點，未來將以現代化農業(yè)試點為抓手，以農業(yè)類申報為路徑，把現代農業(yè)產業(yè)園、產業(yè)強鎮(zhèn)、產業(yè)集群、休閑農業(yè)、現代化農業(yè)示范區(qū)等試點作為鄉(xiāng)村振興的重要抓手，引領鄉(xiāng)村產業(yè)振興和農業(yè)現代化；二是以項目為載體謀劃符合政策導向的項目，創(chuàng)新多元投入，加強政策資金資源集聚，合理用好土地出讓收入，鼓勵金融機構創(chuàng)新服務和產品，促使項目落地；三是引導社會資本投資，多方籌措資金支持農業(yè)融合化發(fā)展建設，通過政企合作、資源補償、政策性優(yōu)惠貸款等方式吸引社會資本進入，共同推進一二三產融合發(fā)展。

　　片區(qū)綜合開發(fā)市場化收入是第一要務，增量財政收入合規(guī)是前提

　　回顧2021年片區(qū)綜合開發(fā)市場，呈現出先抑后揚的態(tài)勢，熱度不減。首先，相較于2020年，片區(qū)綜合開發(fā)項目在成交量和成交投資總額上都有新的突破。其次，從成交項目投資額區(qū)間分布來看，百億元以下項目占據成交數量的一半，項目逐漸呈現出小型化。再次，成交項目主要分布在京津冀城市群、成渝城市群、長三角城市群、中原城市群、粵港澳大灣區(qū)等核心城市群，從省份上來看主要集中在四川、河北、山東、浙江、江蘇、湖南、湖北、廣東等地。第四，成交主體中建筑類央企依然是投資主流。第五，2021年成交項目中，合作內容基本都包含公益性項目(道路、橋梁、醫(yī)院、學校等)，絕大部分包含了土地整理服務，將近一半的包括了運營維護，只有四分之一不到的包括了產業(yè)導入與發(fā)展。從涉及產業(yè)導入類的項目也可以發(fā)現，投資人逐步嘗試從區(qū)域二級開發(fā)中獲利。

　　近年來中建政研集團參與了多個片區(qū)綜合開發(fā)項目的咨詢服務，得益于長期的實踐工作，筆者認為，追熱點、防風險、土地財政收縮成為2021年度成交的片區(qū)綜合開發(fā)項目顯著特點，預期2022年片區(qū)綜合項目將呈現出以下特點：一是頭部央企將退出盲目擴張搶地盤的行列，轉為逐步深耕已經落地的項目，真正投身于項目經營，其他央企以及省屬國有企業(yè)憑借自有資金優(yōu)勢將后來居上；二是城市群將依然是投資熱點，但是涉及具備資源優(yōu)勢(自然資源)的地區(qū)將嘗試采用片區(qū)綜合開發(fā)模式將資源變現；三是防范隱性債務依然是交易核心，片區(qū)綜合開發(fā)項目將逐步脫離土地出讓收入，市場化收入將越來越多元化。2022年片區(qū)開發(fā)項目在跳出多元化模式的表象下，實現項目內外部聯動下的“自平衡”將成為片區(qū)綜合開發(fā)項目市場化的核心牽引，其底層交易邏輯為兩層級交易體系是根本，市場化收入是第一要務，增量財政收入合規(guī)是前提。

　　房地產暴雷不斷，去金融化已是大勢所趨

　　土拍市場不景氣，暴雷和違約也成為2021年房地產行業(yè)最刺眼的幾個關鍵詞。究其原因，房地產市場的調控政策的變化，房住不炒已經成為主旋律，在穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期調控基調不變情況下，房地產去金融化已是大勢所趨，“三條紅線”融資新規(guī)是針對房企融資祭出的最具殺傷力武器，直擊高負債房企融資軟肋，也令債務風險逐步暴露和蔓延。2022 年，已經暴雷或正在暴雷路上的房企將面對更大的不確定性，動蕩、洗牌還會更慘烈；分化、合并還會更劇烈。如何降負債、保證健康的債務情況、提升財務的穩(wěn)健性依舊是房企面臨的主要課題。無論是暴雷后的節(jié)衣縮食，還是危機意識下的開源節(jié)流，亦或是游刃有余的賽道開拓，都是當下房企積極自救、未雨綢繆并勇于抓住機遇的證明。

　　綜上，從經濟發(fā)展的趨勢分析，我國經濟恢復與發(fā)展的基本盤扎實，2022年，政策主基調為“穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進”，即使充滿了未知和挑戰(zhàn)，機遇仍然凸顯。中建政研集團作為新型智庫和投資建設領域綜合服務運營商，多年來服務地方政府、建筑企業(yè)、建設單位、金融機構等，同時與相關中央部委保持良好的互動，提供咨詢、培訓、科技、金融等服務。作為新型智庫，中建政研集團是政策的落地者，也是行業(yè)的踐行者，在項目實踐中總結方法論及行業(yè)觀點，與同行交流，向行業(yè)發(fā)聲，參與政策建議和討論，再將理論內容運用到實踐中去。希望此篇文章能為區(qū)域經濟發(fā)展和行業(yè)發(fā)展貢獻綿薄之力。(文/梁艦 中建政研集團黨支部書記、董事長 )

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